Der europäische Binnenmarkt gilt als eines der größten wirtschaftspolitischen Erfolgsprojekte der EU. Freier Warenverkehr, Wettbewerb und grenzüberschreitender Handel sollen für Effizienz und sinkende Preise sorgen. Doch genau dieses Fundament steht derzeit im Zentrum einer zunehmend konkreten politischen Debatte in Brüssel.
Es geht dabei um die sogenannten Territorial Supply Constraints (TSC), also Praktiken, die den Einkauf von Waren über Landesgrenzen hinweg erschweren oder verhindern. Was für die EU-Kommission ein Hindernis für den Binnenmarkt sein kann, muss dabei von legitimen Vertriebsentscheidungen in einem wirtschaftlich sehr unterschiedlichen europäischen Markt abgegrenzt werden.
Für die Kommission sind TSC zu einem politischen Schwerpunktthema geworden. In ihrer Binnenmarktstrategie vom Mai 2025 stuft sie TSC als eines der zehn schädlichsten Hemmnisse im europäischen Binnenmarkt ein. Seit März 2026 bereitet die Kommission konkrete Maßnahmen gegen sogenannte ungerechtfertigte TSC vor. Auf einen Call for Evidence vom 5. März bis 24. April folgte Ende Mai eine öffentliche Konsultation. Die Beiträge sollen in die laufende Folgenabschätzung einfließen, in der mögliche neue Instrumente geprüft werden. Für die Ernährungsindustrie ist das eine wichtige Weichenstellung in der europäischen Binnenmarktpolitik.
Was Brüssel stört und warum jetzt
Unterschiedliche Produkte, Preise und Vertriebsstrukturen gehören zur Realität des europäischen Lebensmittelmarktes. Hersteller passen Produkte und Vertriebsmodelle an nationale Märkte an, weil Steuern, Verpackungsvorschriften, Konsumgewohnheiten und Kostenstrukturen von Land zu Land verschieden sind. Dass ein Produkt in Polen anders bepreist ist als in Deutschland, ist daher für sich genommen noch kein Hinweis auf eine unzulässige Beschränkung, sondern kann Ausdruck unterschiedlicher Marktbedingungen innerhalb Europas sein.
Die EU-Kommission sieht bestimmte Praktiken kritischer. Aus ihrer Sicht verhindern Territorial Supply Constraints, dass Händler Waren innerhalb des Binnenmarkts dort einkaufen können, wo sie günstiger angeboten werden. Wenn ein deutscher Händler beispielsweise Ware direkt in Polen beziehen möchte, kann er etwa an die deutsche Vertriebsgesellschaft des Herstellers verwiesen werden und erhält dort andere Preise oder Konditionen.
Die Kommission will insbesondere gegen aus ihrer Sicht ungerechtfertigte Beschränkungen vorgehen, die nicht bereits vom bestehenden Wettbewerbsrecht erfasst werden. Genau hier liegt der Kern der aktuellen Debatte: Das europäische Wettbewerbsrecht kann wettbewerbsbeschränkende Vereinbarungen und den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung erfassen. Einseitige Praktiken nicht marktbeherrschender Unternehmen können dagegen außerhalb dieses Rechtsrahmens liegen.
Ein zusätzliches Instrument könnte das regulatorische Umfeld für Hersteller erheblich verändern und wirft damit auch Fragen nach Reichweite und Verhältnismäßigkeit auf. Entscheidend wird sein, was die Kommission künftig überhaupt als „ungerechtfertigte“ territoriale Lieferbeschränkung einstuft und welche objektiven Rechtfertigungsgründe sie anerkennt.
Warum Preise in Europa unterschiedlich sind und sein dürfen
Die Logik hinter dem Brüsseler Vorstoß klingt zunächst einfach: Ein Produkt kostet in Polen weniger als in Deutschland. Der deutsche Händler darf es dort nicht kaufen. Also zahlt der deutsche Verbraucher mehr, als nötig wäre. Doch so einfach ist die Realität nicht.
Wer Lebensmittel in Europa produziert und vertreibt, operiert in 27 verschiedenen Märkten mit 27 verschiedenen Wirklichkeiten. Unterschiedliche Lohnkosten, Steuersätze, Verpackungsvorschriften, Pfandsysteme, Sprachen, Rezepturen, Volumina und Servicestrukturen prägen jeweils die Märkte. Was in Warschau funktioniert, funktioniert nicht automatisch in München oder Paris.
Unterschiedliche Preise in den Mitgliedstaaten sind nicht automatisch ein Beleg für Territorial Supply Constraints. Sie können vielmehr Ausdruck unterschiedlicher Kostenstrukturen, Steuern, regulatorischer Anforderungen, Nachfragebedingungen und Wettbewerbsverhältnisse sein. Preisdifferenzierung gehört damit zu einem Binnenmarkt, in dem Unternehmen auf unterschiedliche nationale Marktbedingungen reagieren können.
Marcel Winter, Leiter unseres Brüsseler Büros, bringt es auf den Punkt: „Die BVE steht für einen funktionierenden EU-Binnenmarkt ein. Staatliche Eingriffe in die Preisgestaltung und Vertriebswege sind jedoch hierbei das falsche Mittel, insbesondere, weil bestehendes Wettbewerbsrecht den EU-Markt bereits ausreichend schützt. Territoriale Lieferdifferenzierung ist daher auch Teil eines vielfältigen und marktwirtschaftlichen EU-Binnenmarktes und berücksichtigt regionale Unterschiede bei Konsum und Bedingungen vor Ort.“
Wie groß ist die Regelungslücke wirklich?
Das europäische Wettbewerbsrecht enthält bereits umfassende Instrumente gegen wettbewerbswidrige Praktiken. Artikel 101 und 102 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verbieten Kartellabsprachen sowie den Missbrauch marktbeherrschender Stellungen. Nationale Wettbewerbsbehörden und die EU-Kommission wenden diese Vorschriften bereits heute an. Unzulässige Beschränkungen von Parallelimporten können bereits nach geltendem Wettbewerbsrecht sanktioniert werden.
Die Kommission argumentiert allerdings, dass damit nicht alle Konstellationen erfasst werden. Insbesondere einseitige Praktiken nicht marktbeherrschender Unternehmen können außerhalb der Artikel 101 und 102 AEUV liegen. Auch eine aktuelle Analyse für den Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments identifiziert hier eine mögliche Durchsetzungslücke.
Ob und in welchem Umfang aus dieser möglichen Lücke zusätzlicher Regulierungsbedarf folgt, ist Teil der aktuellen politischen Debatte. Ein neues Instrument könnte gerade solche Konstellationen erfassen, die bislang nicht unter Artikel 101 oder 102 AEUV fallen. Damit gewinnen Fragen nach der empirischen Grundlage, der genauen Abgrenzung der erfassten Praktiken und möglichen objektiven Rechtfertigungsgründen an Bedeutung.
Wo tatsächliche Hindernisse im Binnenmarkt bestehen, etwa durch unterschiedliche nationale Verpackungs- oder Kennzeichnungsvorschriften, sollte aus unserer Sicht die Lösung in stärkerer europäischer Harmonisierung liegen, nicht in zusätzlichen Beschränkungen unternehmerischer Freiheit.
Bemerkenswert ist, dass auch die aktuelle Analyse für den Binnenmarktausschuss auf dieses Problem verweist: Nationale Kennzeichnungs- und Verpackungsanforderungen können den grenzüberschreitenden Einkauf weiterhin erschweren, selbst wenn lieferantenseitige Beschränkungen beseitigt werden. Ein Vorgehen gegen TSC allein würde demnach nicht alle bestehenden Hindernisse für die grenzüberschreitende Beschaffung beseitigen.
Mehr Spielraum für den Handel, unklare Vorteile für Verbraucher
Hinter dem Verbraucherschutzargument steckt eine weitere Frage: Wer profitiert eigentlich wirklich, wenn Hersteller ihre nationalen Preisstrukturen weniger stark differenzieren können?
Vor allem große, europaweit aufgestellte Handelsketten könnten ihre grenzüberschreitenden Einkaufsmöglichkeiten weiter ausbauen und gezielt dort einkaufen, wo Preise besonders niedrig sind. Welche Auswirkungen dies auf kleinere und mittelständische Marktteilnehmer hätte, ist eine weitere Frage, die bei der Bewertung möglicher Maßnahmen berücksichtigt werden sollte. Ob und in welchem Umfang solche Einkaufsvorteile anschließend an die Verbraucher weitergegeben würden, ist offen. Studien wie das Hauptgutachten der Monopolkommission (2024) stellen fest, dass Einkaufsvorteile großer Handelsunternehmen nicht automatisch zu niedrigeren Verbraucherpreisen führen. Entscheidend sind vielmehr die Wettbewerbsintensität im Einzelhandel sowie das Marktverhalten der beteiligten Akteure.
Auch die aktuelle Analyse für den Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments mahnt zu einer differenzierten Betrachtung. Die verfügbare Evidenz zu Verbreitung und Auswirkungen von TSC sei bislang begrenzt. Ob ein zusätzliches, gezieltes Instrument einen materiellen Unterschied für europäische Verbraucher bewirken würde, bleibt demnach eine offene Frage.
Gerade beim politischen Argument der Lebensmittelpreise ist deshalb eine saubere Trennung notwendig. TSC können unter bestimmten Voraussetzungen Preisunterschiede bei einzelnen grenzüberschreitend handelbaren Markenprodukten zwischen Mitgliedstaaten begünstigen. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass TSC eine wesentliche Ursache für den allgemeinen Anstieg der Lebensmittelpreise in Europa sind. Preisentwicklungen bei Lebensmitteln werden von zahlreichen Faktoren bestimmt, darunter Rohstoffpreise, Energie und Produktionskosten, Löhne, Wetterereignisse, Ernten und spezifische Angebotsentwicklungen.
Dazu kommt: Wer Hersteller durch Regulierung faktisch zu stärker vereinheitlichten Vertriebsmodellen drängt, europaweit einheitlicher zu agieren, riskiert am Ende auch weniger Produktvielfalt. Länderspezifische Rezepturen, regionale Sortimente sowie lokale Anpassungen stehen könnten unter Druck geraten, wenn legitime nationale Differenzierungen einem generellen Rechtfertigungsdruck unterliegen.
Binnenmarkt ja, Einheitsmarkt nein
Wir stehen für einen funktionierenden europäischen Binnenmarkt. Aber ein funktionierender Binnenmarkt ist kein uniformer Markt. Er lebt von Vielfalt, von Wettbewerb, von unternehmerischer Freiheit und von der Möglichkeit, auf unterschiedliche Marktbedingungen flexibel zu reagieren.
Eine Regulierung, die legitime nationale Unterschiede faktisch unter einen generellen Rechtfertigungsdruck stellt, könnte etablierte Marktmechanismen beeinträchtigen, ohne verlässliche Vorteile für Verbraucher zu garantieren. Entscheidend ist deshalb eine klare Abgrenzung zwischen tatsächlich ungerechtfertigter Marktabschottung und sachlich begründeten Unterschieden bei Preisen, Produkten und Vertriebsstrukturen.
Brüssel verfolgt ein legitimes Ziel: einen starken europäischen Binnenmarkt. Mit der laufenden Konsultation und Folgenabschätzung entscheidet sich nun, welchen regulatorischen Weg die Kommission einschlagen will.
Für die weitere Debatte werden insbesondere die Verhältnismäßigkeit möglicher Maßnahmen und die Abgrenzung zwischen ungerechtfertigten Beschränkungen und sachlich begründeten Preis-, Produkt- und Vertriebsunterschieden entscheidend sein. Dabei stellt sich auch die Frage, wie legitime unternehmerische Handlungsspielräume angemessen berücksichtigt werden können.
Am Ende könnte genau das beschädigt werden, was geschützt werden soll: ein Markt, der für Hersteller, Händler und Verbraucher gleichermaßen funktioniert.
