Öffentliche Anhörung im Ausschuss für Ernährung und Landwirtschaft (EL-Ausschuss) des Deutschen Bundestages (BT) am Montag, dem 17. April 2023, in der Zeit von 14:00 Uhr bis 16:00 Uhr, zu dem Antrag der Fraktion der CDU/CSU „Nahrungsmittelversorgung sicherstellen – Selbstversorgungsgrad in Deutschland und Europa erhalten“ (BT-Drs. 20/5215)
Das Versorgen der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln trägt einem essentiellen, nicht abdingbaren Grundbedürfnis und Menschenrecht Rechnung, das für das Gemeinwohl von höchster Relevanz ist. Daraus leitet sich das Erfordernis ab, dass die Lebensmittelwertschöpfungskette per se dem Bereich der „kritischen Infrastruktur“ zuzuordnen ist. Innerhalb der Wertschöpfungskette der Nahrungsmittelversorgung kommt der Ernährungsin- dustrie eine besondere Bedeutung bei. Als verarbeitende Industrie stellt sie das Lebensmittel als Endprodukt für den Verbraucher aus den landwirtschaftlichen Rohwaren her. Die rund 6.000 Betriebe der Ernährungsindustrie in Deutschland erwirtschafteten im Jahre 2022 einen jährlichen Umsatz von gut 218 Mrd. Euro. Mit über 637.000 Beschäftigten ist diese Branche der viertgrößte Industriezweig Deutschlands und größte Lebensmittelproduzent in Europa. Die Ernährungsindustrie sichert damit die Versorgung der 83 Millionen Verbraucher in Deutschland und ist zugleich mit einer Exportquote von 35% auch international auf kaufkräftigen Märkten wettbewerbsfähig.
Die mit dem europäischen Green Deal angestrebte Transformation zu einer nachhaltigen aber auch resilienten Lebensmittelproduktion in Deutschland setzt die Verfügbarkeit von landwirtschaftlichen Rohstoffen und Pro- duktionsmitteln zu bezahlbaren und damit wettbewerbsfähigen Preisen voraus. Die nachhaltige und wettbe- werbsfähige landwirtschaftliche Erzeugung in Deutschland und Europa hängt somit unabdingbar mit einer nachhaltigen und wettbewerbsfähigen Lebensmittelverarbeitung zusammen. Die deutsche Ernährungsindustrie verarbeitet 80 Prozent der regionalen landwirtschaftlichen Rohstoffe und sichert damit den regionalen Landwirten und Landwirtinnen Ertrag und die Abnahme ihrer Produkte. Darüber hinaus ist die Lebensmittelverarbeitung fest in globale Rohstofflieferketten integriert, um Versorgungssicherheit aber auch Vielfalt, Qualität und Nachhaltigkeit zu jeder Zeit sicherstellen zu können. Deutschland ist als viertgrößter Exporteur und drittgrößter Importeur von Lebensmitteln damit ein wichtiger Akteur am Weltmarkt. Diese Wirtschafts- und Versorgungsleistung der überwiegend mittelständischen Ernährungsindustrie muss in der Diskussion um die Sicherung der Nahrungs- mittelversorgung und den Erhalt des Selbstversorgungsgrades in Deutschland und Europa angemessen berücksichtigt werden. Anerkannt werden muss dabei auch, dass sich die Ernährungsindustrie in einer kostenintensiven Transformation hin zu nachhaltigeren und digitalisierten Geschäftsmodellen befindet. Die Branche steht zu den nachhaltigen Entwicklungszielen der Agenda 2030 und den Klimaneutralitätszielen des EU Green Deal. Damit die Unternehmen der Ernährungsindustrie diese Aufgaben erfüllen und weiterhin Beschäftigung und Wachstum am Standort Deutschland sicherstellen können, müssen Maßnahmen für einen an marktwirtschaftlichen Prinzipien orientierten, ordnungspolitischen Rahmen ergriffen werden. Nur so kann die Produktionsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit erhalten und die Planungssicherheit verbessert werden. Den von den Produktionskostensteigerungen besonders betroffenen Unternehmen muss besondere Unterstützung in der Transformation gewährt werden, auch um den Druck auf die Endverbraucherpreise abzumildern.
Obwohl die deutsche Ernährungsindustrie während der Pandemie ihre Zuverlässigkeit abermals unter Beweis gestellt hat, haben sich die Standortfaktoren in den letzten Jahren verschlechtert. Hohe Energiepreise, zunehmende Bürokratie und Regulierungen, hohe Arbeitskosten, Fachkräftemangel sowie eine hohe Steuerlast sind negative Standortfaktoren und verringern nicht nur die Wachstumsaussichten, sondern auch die Investitionstätigkeiten in der Ernährungsindustrie. Laut statistischen Bundesamt sind die gesamten Investitionen der Lebensmittelhersteller von 2019 auf 2021 um 11,8 Prozent auf 5,4 Mrd. Euro gesunken. Die Erwartungen an die zukünftige Geschäftslage entwickelten sich im Jahre 2022 laut ifo-Institut phasenweise so schlecht wie noch nie zuvor seit Beginn der Aufzeichnung. Insbesondere der Absatz beim Export verbuchte einen preisbereinigten Rückgang im Jahr 2022. Neueste Umfrageergebnisse lassen zudem darauf schließen, dass zukünftige Investitionen am Standort Deutschland vermehrt zurückgehalten oder sogar verlagert werden. Standortverlagerungen bedrohen dabei nicht nur den Selbstversorgungsgrad und die Versorgungssicherheit, sie konterkarieren durch mögliche Leakage-Effekte auch die nationalen und europäischen Klima- und Nachhaltigkeitsziele. Die Ernährungsindustrie ist auf möglichst freie Märkte und international wettbewerbsfähige Standortfaktoren in Deutschland angewiesen, um die Nahrungsmittelversorgung nachhaltig sicherzustellen und den Selbstversorgungsgrad in Deutschland hoch zu halten. Daher fordert die Branche:
1. Sicherung der Energieversorgung für die kritische Infrastruktur Ernährung sowie zielführende Maßnahmen für mittel- und langfristig wettbewerbsfähige Energiepreise
Die mit dem russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine verbundenen Folgen haben auch die Anfälligkeit der Lieferketten im Bereich der Energieversorgung belegt. Das betrifft auch die Ernährungswirtschaft, sowohl unter Verfügbarkeits- als auch Kostenaspekten. Als „kritische Infrastruktur“ ist die Ernährungsindustrie und Lebensmittelwertschöpfungskette im Fall von Energieverknappungen prioritär zu berücksichtigen. Die im Vergleich zum Ausland hohen Energiepreise in Deutschland stellen zunehmend einen Wettbewerbsnachteil dar. Ausländische Nahrungsmittelhersteller, mit denen die hiesigen Hersteller sowohl auf dem inländischen Markt als auch Exportmärkten konkurrieren, können ihre Produkte mit einer weitaus geringeren Energiekostenbelastung herstellen. Dies führt dazu, dass Investitionsentscheidungen in der Ernährungsindustrie vermehrt zulasten der Betriebe in Deutschland getroffen werden und sukzessiv zu Standortverlagerungen ins Ausland führen, mit entsprechenden Auswirkungen für die Lebensmittellieferkette.
Die Politik muss deshalb über die bestehenden Preisbremsen für Gas/Wärme und Strom hinaus für gezielte Entlastungen sorgen. Gerade Strom sollte im Vergleich zu fossilen Energieträgern möglichst günstig sein. Eine umfassende Absenkung der Stromsteuer und der Netzentgelte könnte in diesem Kontext eine schnell wirkende Sofortmaßnahme darstellen. Darüber hinaus bleiben auch die erwähnten Preisbremsen hinter den Erwartungen zurück. Zu kritisieren ist, dass für die Unternehmen nicht im Voraus erkennbar ist, ob sie die Voraussetzungen für eine Entlastung erfüllen, hinzu kommt der bürokratische Aufwand. Ferner wird der Anwendungsbereich dieser Preisbremsen dadurch beschränkt, indem die in Anlage 2 der Gesetze aufgeführten Sektoren und Teilsektoren, die besonders von hohen Energiepreisen betroffen werden, hinter denen der so genannten „KUEBLL-Liste“, in der die EU-Kommission die als energieintensiv bestätigte Sektoren aufgeführt hat, zurückbleiben.
2. Lösung von Zielkonflikten anhand objektiver und wissenschaftlich fundierter Kriterien sowie bürokratiearme Dokumentationspflichten und bessere Verfügbarkeit von Daten und Informationen
Nachhaltigeres Wirtschaften entlang der Lebensmittelwertschöpfungskette muss mögliche Konflikte zwischen ökonomischen, ökologischen und sozialen Nachhaltigkeitszielen lösen. Objektive und wissenschaftlich valide Kriterien sind dabei unabdingbar für eine angemessene Priorisierung der vielfältigen Nachhaltigkeitsziele und deren Umsetzung. Geeignete wissenschaftlich fundierte und gleichzeitig praktikable Kriterien und Maßnahmen bevormunden weder den Verbraucher, noch stellen sie die Eigenverantwortung der Unternehmen in Frage. Anreize für Investitionen sowie Forschung und Entwicklung sind hingegen wichtige Kernelemente auf dem gemeinsamen Weg zu nachhaltigeren Lebensmittelsystemen. Oberste Prämisse sollte dabei sein, dass die Gestaltung nachhaltigerer Lebensmittelsysteme mit marktwirtschaftlichen Grundsätzen vereinbar, kohärent und an den Zielen der Agenda 2030 orientiert ist.
Auch dürfen Dokumentationspflichten die Nachhaltigkeitsleistungen der Betriebe nicht unverhältnismäßig erschweren und verteuern. Gerade die verschiedenen Berichtspflichten müssen durch einen Bericht der Unternehmen erfüllt werden können. Regulierungsvorhaben, die eine Nachhaltigkeitsberichterstattung vorsehen, sollten daher zwingend auch Regelungen zur Anerkennung von Nachhaltigkeitsberichten enthalten.
Weiter ist der Mittelstand nicht nur in der Nachhaltigkeitsberichterstattung zu unterstützen, er muss auch klar und rechtssicher von einer Delegation von Sorgfaltspflichten auf die Zuliefererebene geschützt werden. Die Unterstützung der Politik in Hinblick auf das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz und die EU-Lieferkettenrichtlinie (CSDD-Richtlinie) ist daher auszubauen. Zwingend muss auf eine deutliche Einschränkung des Anwendungs- bereiches der CSDD hingewirkt werden. Die Umsetzung des LkSG zeigt, trotz bewusst eingeschränkten Geltungsbereiches sind tatsächlich deutlich mehr Unternehmen von den umfassenden Regelungen betroffen, da Großunternehmen an der Spitze der Lieferkette die ihnen auferlegten Pflichten an alle Zulieferer und Subunternehmer durch Weitergabeklauseln durchreichen. Problematisch ist für die kleinen und mittelständischen direkten oder indirekten Zulieferer dabei, die umfassenden Informationen nach LkSG rechtssicher vorlegen zu können. Insbesondere die vorhandenen Informationsasymmetrien in globalisierten und komplexen Agrarhandelslieferketten stellen die Hersteller vor große Herausforderungen, wenn auf unmittelbarer Lieferantenebene eine Vielzahl von eigenständigen Akteuren involviert ist. Öffentlich verfügbare und vertrauenswürdige Informationen zur Menschenrechtslage, um die Risikoanalyse zu erleichtern oder hilfreiche Aussagen zu Selbstauskünften, Audits oder Zertifizierungen fehlen. Daher ist zwingend eine staatliche Anerkennung „sicherer Herkunftsländer“ und die Einrichtung staatlicher Konformitätsverfahren notwendig.
Eine bessere Verfügbarkeit von Daten und Methodik wird von den Unternehmen auch im Zusammenhang mit der Berechnung von Lebenszyklusanalysen (LCA) benötigt. Die Ermittlung von Lebenszyklusanalysen über die Lebensmittelkette hinweg ist für die Ernährungsindustrie nicht nur relevant, um Einsparziele zu erkennen, sondern auch um die eigene Klimabilanz glaubhaft gegenüber Verbrauchern zu kommunizieren. Insbesondere kleine und mittelständische Unternehmen benötigen dabei einen besseren Zugang zu den notwendigen Sekundärdaten und einfachere Methoden, um den Umwelt-Fußabdruck ihrer Produkte berechnen zu können. Die Datenerhebung zum gesamten Produktlebenszyklus im Unternehmen und in der Wertschöpfungskette ist kostenintensiv und auf einfache wissenschaftliche Berechnungsmethoden muss je nach Produkt noch lange gewartet werden. Deshalb müssen die Anforderungen des Gesetzgebers im Zusammenhang mit LCA maßvoll und verhältnismäßig sein. Während die Verwendung von Umweltfußabdruckangaben und Bewertungssystemen richtigerweise freiwillig bleiben soll, so muss den Unternehmen dennoch Zugang zu einer Datenbank gegeben werden, die für die Berechnungen des Umweltfußabdrucks kostenlos zur Verfügung steht.
3. Umsetzbare Reduktionsziele für Lebensmittelabfälle festlegen
Wenngleich auch der EU Green Deal erkannt hat, dass ein erhebliches Einsparpotential für Emissionen bei gleichzeitiger Verbesserung des Ressourceneinsatzes in einer effektiven Reduzierung von vermeidbaren Lebensmittelabfällen auf allen Stufen der Lebensmittelkette sowie einer geschlossenen Kreislaufwirtschaft besteht, so muss die Regulierung auch hier verhältnismäßig bleiben. Die Ernährungsindustrie bekennt sich zum SDG Ziel 12.3 (Reduzierung von Lebensmittelverlusten). Allein schon aus wirtschaftlichen Gründen besteht in der Wirtschaft kein Interesse daran, eingesetzte Agrarrohstoffe oder verarbeitete Lebensmittel zu verschwenden und Abfälle werden konsequent verringert. (vgl. Zahlen Thünen Institut (2015) und DeStatis (2020) = -25% Abfälle). Dennoch darf es hinsichtlich der Versorgungssicherheit keine Kompromisse mit Sicherheit und Qualität der Lebensmittel geben.
Problematisch bleibt, dass die vom BMEL aktuell geforderte quantitative Reduktionsvorgabe der Lebensmittel- abfälle von -50% in der Produktion im Zusammenhang mit der realitätsfernen Definition der Politik von Lebensmittelabfällen einer wissenschaftlichen Grundlage entbehrt und nicht umsetzbar ist. Aus Sicht der Ernährungsindustrie gibt es keine nennenswerten Potentiale, durch eine mögliche Einsparung von Lebensmittelverlusten in der Produktion, den Selbstversorgungsgrad mit Lebensmitteln in Deutschland zu erhöhen. Noch verzehrfähige Lebensmittelverluste (wie bspw. falschetikettierte Ware oder Überschüsse), die nicht verkauft werden können, werden – auf freiwilliger Basis – anderweitig über einen vergünstigten Verkauf oder Spenden der menschlichen Ernährung zugeführt. In der Entsorgung landet ein marginaler Anteil vornehmlich der Lebensmittel, die aus Gründen der Sicherheit nicht eingespart und dem menschlichen Verzehr zugeführt werden können (z.B. Rückstellproben oder Chargen, die aus Sicherheitsgründen aussortiert werden müssen). Der Großteil der Verluste in der Produktion umfasst Rohwaren, die nicht in die ursprüngliche Verarbeitung einfließen, im Gegenzug aber in Nebenströmen eine anderweite Verwendung finden (z.B. Gelatine aus Knochen als Backzutat, Gemüsereste als Zutat von Suppen, Fleischreste als Tierfutter).
4. EU Harmonisierung der Regeln für die Kreislaufwirtschaft mit Augenmaß vorantreiben
Auch unter Kreislaufwirtschaftsaspekten relevant ist das Schließen von Stoffkreisläufen bei Verpackungen. Im Hinblick auf die Erfordernisse von Produktschutz/Lebensmittelsicherheit, Haltbarkeit, Transportfähigkeit und Produktdeklarationen erfordert der Vertrieb von industriell hergestellten Nahrungsmitteln und Getränken unabdingbar den Einsatz von Verpackungen. Durchschnittlich werden pro Jahr 26,5 Mrd. Tonnen verarbeitete und verpackte Lebensmittel verkauft. Das darauf entfallende Verpackungsaufkommen betrug in 2020 circa 8,68 Mio. Tonnen, das sind rund 46 Prozent des Gesamtaufkommens an Verpackungen. Die Verwertung dieser Gegenstände zur Erzeugung von Sekundärrohstoffen und zum Ersatz von fossilen Brennstoffen hat eine relevante Bedeutung für den Ressourcen- und Klimaschutz.
Vor diesem Hintergrund begrüßt die deutsche Ernährungsindustrie, die darauf ausgerichtet ist, ihre Lebensmittelproduktion unter Einbeziehung der gesamten Lebensmittellieferkette kontinuierlich nachhaltiger zu gestalten, den europäischen Legislativvorschlag für eine EU-Verpackungsverordnung („EU-VerpackungsVO“). Der von der EU-Kommission am 30.11.2022 veröffentlichte Verordnungsentwurf zielt insbesondere darauf ab, das Kreislaufprinzip bei Verpackungen EU-weit zu forcieren, d. h. insbesondere das Abfallaufkommen zu reduzieren, die Recyclingfähigkeit zu verbessern, den Rezyklateinsatz zu erhöhen und die Wiederverwendung zu fördern sowie auf dieser Grundlage einen Beitrag zu leisten, bis 2050 den Status der Klimaneutralität zu erreichen. Zudem sollen harmonisierte Bedingungen einen echten EU-Binnenmarkt für Verpackungen und deren Abfallbehandlung herbeiführen. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass in Deutschland die abfallrechtliche Produktverantwortung der Hersteller von Verpackungen bereits seit 1991 etabliert und seitdem sowohl durch gesetzliche Maßnahmen als auch Initiativen von Industrie und Handel stetig weiterentwickelt worden ist. Dies hat seinen Ausdruck insbesondere in der Implementierung von Systemen zur Sammlung, Sortierung und Verwertung dieser Gegenstände, der Etablierung von Pfandsystemen für Getränkeverpackungen und der Gründung der Zentralen Stelle Verpackungsregister gefunden. Diese Errungenschaften sind mit einem hohen ökologischen Nutzen verbunden und zudem beispielhaft für Europa. Die Bundesregierung muss sich deshalb für eine hinreichende Flexibilität und Kompatibilität der zukünftigen EU-VerpackungsVO einsetzen, damit der bestehende positive Status der erweiterten Herstellerverantwortung in Deutschland nicht konterkariert wird und Marktverwerfungen vermieden werden.
5. Diskriminierungsfreie Ernährungspolitik und klare Absage an Markteingriffe durch Werbeverbote
Die Ernährungsindustrie ist davon überzeugt, dass schon heute eine gute und ausgewogene Ernährung für alle in Deutschland lebenden Menschen grundsätzlich möglich ist. Nicht nur im Rahmen der Ernährungsstrategie setzen wir uns deshalb dafür ein, dass weder einzelne Lebensmittel noch damit verbundene Lebenswirklich- keiten diskreditiert werden. Natürlich gibt es immer Dinge, die man optimieren und noch besser machen kann, gerade mit Blick auf den Klimawandel. Aber die Ernährungsindustrie steht für Qualität und Vielfalt und diese wollen wir auch zukünftig im Sinne der Versorgungssicherheit und eines hohen Selbstversorgungsgrades erhalten, damit jede Verbraucherin und jeder Verbraucher das für sie oder ihn Passende findet. Deshalb brauchen wir ein gemeinsames Verständnis für wissenschaftliche Kriterien und wir brauchen Realitätschecks und Folgenabschätzungen für alle Maßnahmen. Nur so können wir zielführend, verbrauchergerecht, nachhaltig und wirtschaftlich zugleich handeln.
Botschaften, Angebote und Maßnahmen rund um einen gesunden Lebensstil müssen zielgruppengerecht und niedrigschwelliger erfolgen und der kulturellen Vielfalt in unserer Gesellschaft gerecht werden. Wir müssen partizipativ denken und nicht bevormundend. Bei dem geleakten Gesetzesentwurf für „Mehr Kinderschutz in der Werbung“ geht es um nicht weniger als ein komplettes Werbeverbot für alle Lebensmittel, die nicht der NGO-Vorstellung von Gesundheit entsprechen und das sind 70 Prozent aller Lebensmittel, z. B. auch viele vege- tarische Ersatzprodukte, Käse oder Wurst. Mit diesem Gesetz würde in die freie Marktwirtschaft eingegriffen werden unter dem Vorwand der Übergewichtsprävention, obwohl es keine validen Studien gibt, die belegen würden, dass Werbung und Übergewicht im Zusammenhang stehen. Sinnvoller ist es, Kindern von Beginn spielerisch Alltagskompetenzen wie Werbeverständnis zu vermitteln und ihnen aufzuzeigen, was eine ausgewogene und nachhaltige Ernährung bedeutet.